Pour les collectivités territoriales, la traduction de l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols dans les documents d'urbanisme, pourrait relever du casse-tête. La Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (FédéScot) est récemment venue prendre le pouls de 1 615 élus locaux, sur ce sujet. Elle les a sondés en ligne, entre le 29 mars et le 15 avril 2024. Les premiers résultats ont été dévoilés le 25 avril et montrent la manière dont le ZAN serait appréhendé sur le terrain par les communes et les intercommunalités.

En effet, pour atteindre l'objectif du ZAN d'ici à 2050, les collectivités vont devoir diviser par deux la consommation d'espaces naturels agricoles et forestiers (Enaf) entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente. En 2021, la loi Climat et résilience a précisé ces échéances. Parmi les points positifs identifiés par la fédération des Scot, les élus répondants estiment ainsi que cette loi permet d'interroger leurs pratiques d'aménagement (64 %), de travailler à une stratégie foncière (43 %), ou encore de renforcer la prise de conscience autour des enjeux fonciers (43 %).

Complexité d'articuler le ZAN et d'autres objectifs de planification

Si l'intérêt du principe de sobriété foncière est donc très partagé par les élus sondés, en revanche, certaines craintes qu'ils ont exprimées demeurent. Car près de la moitié d'entre eux (46 %) soulignent les difficultés à concilier l'objectif ZAN et les impératifs économiques locaux. Et 44 % des élus reprochent à la loi de « mettre la charrue avant les bœufs en incitant à parler de répartition d'enveloppe foncière avant de discuter du projet territorial ».

“ Les élus ont compris l'objectif ZAN et s'en sont pleinement saisis ; ils ont désormais besoin de clarté et demandent à ce que leurs incertitudes soient dissipées ” Michel Heinrich, FédéScot

De même, les inquiétudes persistent pour 61 % des répondants quant au risque du ZAN d'accentuer la fracture territoriale, entre les zones urbaines et les zones rurales qui sont aussi souvent démunies en matière d'ingénierie. « Un phénomène par ailleurs exacerbé par la garantie communale », épingle aussi la fédération. Prévue par la loi ZAN du 20 juillet 2023, cette mesure, obtenue par le Sénat, concerne le droit à un hectare de consommation d'espaces, attribué à chaque commune pour la première période 2021 à 2031. Cependant, 41 % des élus jugent que ce mécanisme « déséquilibre ou va déséquilibrer » la répartition des volumes de foncier des communes de leur territoire, relève la fédération.

À noter : environ 100 000 hectares sont disponibles pour répondre à l'ensemble des besoins de construction du pays d'ici à 2031, tout en respectant l'objectif intermédiaire du ZAN. Surface de laquelle il faut aussi retrancher les 12 500 ha décomptés à l'échelle de l'Hexagone pour les projets d'envergure nationale ou européenne et les 35 010 ha (au maximum) de la garantie communale.

Des Scot déjà révisés sur la trajectoire du ZAN

Par ailleurs, l'étude souligne également que 40 % des élus ont déjà lancé la révision de leur schéma de cohérence territoriale (Scot) pour répondre au ZAN. Interrogés sur le meilleur outil pour démarrer la mise en oeuvre du ZAN, plus de la moitié d'entre eux sollicitent ainsi les Scot (52 %), devant les plan locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) (36 %) et les PLU ou cartes communales (34 %).

Pour rappel, la loi ZAN de 2023 prévoit que les schémas régionaux d'aménagement (Sraddet), les Scot et les PLUi doivent intégrer et territorialiser les objectifs ZAN, respectivement avant le 22 novembre 2024, le 22 février 2027 et le 22 février 2028.

Appel des élus à stabiliser les règles…

« Nous le voyons sur le terrain, les élus ont compris l'objectif ZAN et s'en sont pleinement saisis et des négociations politiques sont d'ailleurs en cours dans de nombreux territoires », conclut Michel Heinrich, président de la Fédération des Scot. « Néanmoins, les élus ont désormais besoin de clarté et demandent logiquement à ce que leurs incertitudes soient dissipées », prévient-il. D'ailleurs, ils sont 53 % à appeller à ne plus modifier la loi ZAN « pour stabiliser les règles du jeu ».

Trois décrets d'application de la loi Climat de 2021 et de la loi ZAN de 2023 sont déjà parus, fin novembre dernier. Concernant le décret Territorialisation, ce texte « assouplit le lien entre Sraddet et Scot pour la déclinaison des objectifs de réduction du foncier, tout en respectant mieux les périmètres de Scot », avait alors salué la fédération des Scot, à l'instar de l'impact sur les autorisations d'urbanisme qui a été aussi clarifié. La fédération s'était aussi félicitée d'une meilleure prise en compte des efforts passés de réduction du foncier des territoires, ainsi que celle des particularités locales, notamment en zone littorale ou de montagne, dans la territorialisation des documents régionaux.

… et à bénéficier de moyens financiers supplémentaires

Toutefois, les élus locaux s'interrogent toujours sur le financement du ZAN et sa fiscalité. En effet, 38 % de ceux interrogés par la fédération demandent des ressources financières supplémentaires pour atteindre les objectifs du ZAN. À ce propos, le ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, promet de mobiliser le Fonds vert de l'État. Doté de 2 milliards d'euros en 2024, ce fonds apporte un soutien financier et un appui en ingénierie aux projets notamment en faveur de recyclages fonciers, d'intensification urbaine ou de renaturation des sols.

De son côté, le Sénat a lancé, fin février 2024, une mission d'information sur ce sujet, avec à sa tête, les sénateurs Jean-Baptiste Blanc (Les Républicains, Vaucluse) et Hervé Maurey (Union centriste, Eure). Cette mission espère formuler des recommandations pour le projet de loi de finances pour 2025.